3.4.3 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
ความหมายและขอบข่ายการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance)
คือหลักการบริหาร (Administrative) หรือแนวทางที่พึงประสงค์ เพื่อให้องค์กรหรือหน่วยงานใช้สำหรับกำหนด แนวทางและการประพฤติปฏิบัติในการ ทำงาน อย่างไรก็ดี หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนี้ ก็ปรากฏลักษณะเฉพาะซึ่งต่างจากหลักการบริหารโดยทั่วไปในสาระสำคัญ นั่นคือเป็นหลักการที่มุ่งเน้นปรับใช้กับองค์กรหรือหน่วยงานที่มีบทบาทใน

“พื้นที่สาธารณะ” (public sphere) ซึ่งหมายถึง องค์กรหรือหน่วยงานที่มีกระบวนการใช้ทรัพยากร การบริหารจัดการ หรือผลผลิตและผลลัพธ์ในการดำเนินงาน มีความเกี่ยวข้องหรือมีผลกระทบต่อสังคมโดยรวม
ด้วยเหตุนี้ การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี จึงเป็นการผสมผสานคุณค่าหลัก (core values) สองด้านเข้าไว้ด้วยกัน กล่าวคือ คุณค่าในทางการบริหาร และคุณค่าในทางการเมืองตามระบบประชาธิปไตย ซึ่งมีสาระสำคัญ ได้แก่
ประการที่หนึ่ง คุณค่าในการทางบริหาร (Administrative Values) หมายถึง การมีระบบบริหารที่มีสมรรถนะสูง (high competency) มีการใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่าหรือเกิดประสิทธิภาพ (economy and efficiency) และมีประสิทธิผลหรือสามารถบรรลุซึ่งผลสัมฤทธิ์ตามภารกิจขององค์กร
ประการที่สอง คุณค่าในทางการเมือง (Political Values) หมายถึง การมีระบบบริหารที่รับผิดชอบและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน (Responsiveness and Accountability) ทั้งนี้ โดยมีกระบวนการบริหารงานที่โปร่งใส (Transparency) และมีเป้าหมายสำคัญคือมุ่งประโยชน์สุขของประชาชน
กล่าวโดยสรุป การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) หมายถึง กาบริหารงานที่มีเป้าหมายสำคัญการมุ่งประโยชน์สุขรับผิดชอบ และสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนเป็นการส่วนรวมภายใต้ระบบบริหารที่โปร่งใส มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ขณะเดียวกันก็ต้องมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ตามภารกิจขององค์กร

หลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี แยกเป็นมิติต่าง ๆ 7 ด้าน ดังนี้
1. เกิดประโยชน์สุขของประชาชน ได้แก่ การบริหารราชการที่สามารถตอบสนอง (responsiveness) ต่อความต้องการของประชาชนและพยายามมุ่งให้เกิดผลกระทบในเชิงบวก (positive impact) ต่อการพัฒนาชีวิตของประชาชน
2. เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ได้แก่ การบริหารเพื่อให้ได้รับผลลัพธ์ (outcome) ตรงตามวัตถุประสงค์ (objective) ที่วางไว้โดยมีการบริหารแบบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ (result-based management) และการจัดทำข้อตกลงว่าด้วยผลงาน (performance agreement) ในทุกระดับ
3. มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ได้แก่ การบริหารที่จะต้องพิจารณาในเชิงเปรียบเทียบระหว่างปัจจัยนำเข้า (input ) กับผลลัพธ์ (outcome) ที่เกิดขึ้น โดยมีการทำ cost benefit analysis ให้สามารถวิเคราะห์ความเป็นไปได้และความคุ้มค่าของแผนงานหรือโครงการต่าง ๆ เทียบกับประโยชน์ที่ได้รับ รวมทั้งจัดระบบการวางเป้าหมายการทำงานและวัดผลงานของแต่ละบุคคล (individual scorecards) ที่เชื่อมโยงกับระดับองค์กร (organization scorecards)
4. ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น ได้แก่ การกำหนดระยะเวลาในการปฏิบัติงานและการลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน (process simplification ) และจัดให้มีการกระจายอำนาจการตัดสินใจ (empowerment) เพื่อให้การปฏิบัติงานเสร็จสิ้นที่จุดบริหารใกล้ตัวกับประชาชน รวมทั้งการปฏิบัติงานในรูป one-stop service
5. มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อเหตุการณ์ ได้แก่ การทบทวนและปรับปรุงกระบวนการ และขั้นตอนทำงานใหม่อยู่เสมอ (Process redesign) ซึ่งจำเป็นต้องทบทวนลำดับความสำคัญและความจำเป็นของแผนงานและโครงการทุกระยะ (program evaluation) การยุบเลิกส่วนราชการที่ไม่จำเป็นและการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ ให้เหมาะสมกับสถานการณ์อยู่เสมอ
6. ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ ได้แก่ การปฏิบัติราชการที่มุ่งเน้นถึงความต้องการและความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการเป็นหลักโดยมีการสำรวจความต้องการของประชาชน (citizen survey) และความพึงพอใจของผู้รับบริการ (customer survey) ในหลากหลายวิธีและเป็นไปอย่างสม่ำเสมอ เพื่อนำมาปรับปรุงการปฏิบัติราชการต่อไป
๗. มีการประเมินผลการปฏิบัติงานอย่างสม่ำเสมอ ได้แก่ การตรวจสอบ และวัดผลการปฏิบัติงาน เพื่อให้เกิดระบบการควบคุมตนเอง (internal control) ซึ่งจะทำให้สามารถผลักดันการปฏิบัติงานขององค์กรให้บรรลุได้อย่างมีประสิทธิภาพ


ภาพที่ 2-3 แสดงมิติ 7 ด้าน หลัการ และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี


3.4.3 จุดกำเนิดและหลักบรรษัทภิบาล

จุดล่มสลายของเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย สาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ปฏิเสธไม่ได้เลย คือ การคอรัปชั่นของผู้มีอำนาจทั้งการเมืองและวงการธุรกิจ ดังนั้นเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ประเทศต่าง ๆ เรียกร้องความโปร่งใสในการทำธุรกิจกันมากขึ้น และเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้เกิดระบบกำกับดูแลกิจการ ต่อมาพัฒนาเป็นหลักบรรษัทภิบาล หรือ Corporate Governance ในปัจจุบัน
บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) ถือเป็นคำใหม่ที่เริ่มใช้เมื่อไม่นานมานั้นซึ่งมาจากการรวมคำว่า “บรรษัท” และคำว่า “อภิบาล” เข้าด้วยกัน
บรรษัท หมายถึง องค์กรขนาดใหญ่ที่ทำธุรกิจเพื่อมุ่งหวังผลกำไร มีเสถียรภาพ มีการเจริญเติบโต และเพื่อต่อสังคม ซึ่งรวมถึง ธุรกิจเอกชน รัฐวิสาหกิจ และบริษัทที่ไม่ใช่องค์กรของรัฐ
อภิบาล หมายถึง การปกครองของการบริหารจัดการองค์กรที่มุ่งเน้นให้ทุกคนทุกฝ่ายที่มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholders) พึงใช้สิทธิของความเป็นเจ้าของ (Ownership Rights) เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเองผ่านกลไกการบริหารงาน ซึ่งผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในที่นี้ ได้แก่ ผู้ถือหุ้น เจ้าหนี้ คณะกรรมการบริษัท ผู้บริหารบริษัท พนักงานบริษัท ลูกค้า ตัวแทนจำหน่าย ปัจจัยการผลิต คู่แข่งขันทางการค้า รวมถึงสังคมและสิ่งแวดล้อม ซึ่งจะมีผลต่อสิทธิความเป็นเจ้าของของผู้ถือหุ้น (Shareholder) หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ในการที่ปกป้องดูแลผลประโยชน์โดยผ่านกฎเกณฑ์และกลไกที่ใช้ในการบริหาร
เป็นหลักของการบริหารจัดการองค์กร ที่มุ่งเน้นให้ทุกคน ทุกฝ่ายที่มีส่วนได้เสีย (stakeholders) พึงใช้สิทธิของความเป็นเจ้าของ (Ownership Right) เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเอง ฝ่ายกลไกการบริหารงาน ผู้มีส่วนได้เสีย ได้แก่ ผู้ถือหุ้น เจ้าหนี้ คณะกรรมการบริษัท ผู้บริหารบริษัท พนักงาน ลูกค้า ตัวแทนจำหน่าย ปัจจัยการผลิต คู่แข่ง รวมถึงสังคมและสิ่งแวดล้อม เปรียบเทียบเสมือนจรรยาบรรณของการทำธุรกิจ ที่จะต้องใส่ใจกับคุณธรรมควบคู่ไปกับความอยู่รอดขององค์กร ตามความหมายของสมาคมผู้ตรวจสอบภายในแห่งประเทศไทย การบริหารงานตามหลักบรรษัทภิบาลประกอบหลักการพื้นฐาน 6 ข้อ ได้แก่
1. ความรับผิดชอบต่อหน้าที่ (Responsibility) องค์กรจะต้องกำหนดภารกิจของแต่ละฝ่ายอย่างชัดเจน ทุกคนทุกฝ่ายรู้หน้าที่ของตนว่าจะต้องทำอะไร ทำอย่างไร และเข้าใจแต่ละฝ่ายอย่างชัดเจน ทุกคนทุกฝ่ายรู้หน้าที่ของตนว่าจะต้องทำอะไร ทำอย่างไร และเข้าใจในหน้าที่ของตนเองอย่างชัดเจน ยึดหลักความถูกต้องในการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อประสิทธิภาพสูงสุดในการทำงาน เช่น มีการกำหนดภาระหน้าที่ของคณะกรรมการบริษัทว่าจะต้องพิจารณากลั่นกรองงานอะไรบ้าง มีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาอย่างไร เป็นต้นการกำหนดภารกิจที่ชัดเจนจะทำให้การดำเนินงานโดยรวมเป็นไปอย่างราบรื่น ไม่ช้ำซ้อนและโปร่งใส
2. ความรับผิดชอบต่อการตัดสินใจและการกระทำของตน (Accountability) ทุกฝ่ายในองค์กรจะต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยสำนึกรับผิดชอบอย่างแท้จริง มีความเข้าใจว่าต้องรับผิดชอบต่อต่อใครบ้าง ในลักษณะใด แค่ไหน และอย่างไร เช่น คณะกรรมการบริษัทและผู้บริหารต้องมีสำนึกรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น มีการเปิดเผยข้อมูลที่โปร่งใสและเพียงพอแก่ผู้ถือหุ้นทุกกลุ่มอย่างเสมอภาคกัน หรือพนักงานฝ่ายปฏิบัติการต้องมีสำนึกรับผิดชอบต่อลูกค้า โดยปฏิบัติงานอย่างถูกต้องตามหลักจรรยาบรรณ เป็นต้น
3. ความยุติธรรม (Fairness) ความยุติธรรมถือเป็นหลักจริยธรรมพื้นฐานในการทำธุรกิจ การสร้างความยุติธรรมในการดำเนินธุรกิจควรเริ่มตั้งแต่ระดับนโยบาย กฎระเบียบต่าง ๆ จะต้องมีความเสมอภาค มีความเท่าเทียม มีหลักการที่ชัดเจน เช่น คณะกรรมการบริษัทจะต้องปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นทั้งรายใหญ่และรายย่อยยุติธรรม มีการส่งเสริมผู้ทำดี และมีการตักเตือนหรือลงโทษผู้กระทำผิด เป็นต้น
4. ความโปร่งใส (Transparency) ความโปร่งใสถือเป็นหัวใจสำคัญของการบริหารงานตามหลักบรรษัทภิบาล ข้อมูลข่าวสารทางธุรกิจาต่าง ๆ โดยเฉพาะผลการดำเนินงานและรายงานทางการเงินที่บริษัทเปิดเผยจะต้องโปร่งใส เชื่อถือได้เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้ถือหุ้น นักลงทุน และตลาดทุน โดยข้อมูลที่โปร่งใสจะต้องมีองค์การประกอบตามหลัก 3Cs ดังนี้
• Clear คือ มีความชัดเจน ถูกต้อง ไม่คลุมเครือ
• Consistent คือ มีความสม่ำเสมอในการใช้หลักเกณฑ์ในการจัดทำจะต้องมีการเปิดเผยรวมถึงผลกระทบที่
• Comparable คือ สามารถเปรียบเทียบกับข้อมูลอื่น
5. คุณค่าระยะยาว (Long-term Value) หลักบรรษัทภิบาลให้ความสำคัญกับการสร้างคุณค่าในระยะยาวแก่องค์กรมากกว่าการตักตวงผลประโยชน์ในระยะสั้น คณะกรรมการบริษัทจะต้องมีวิสัยทัศน์ที่กว้างไกล มีความมั่นคงและยั่งยืน เช่น การตัดสินใจลงทุกอย่างรอบคอบเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่คุ้มค่าในระยะยาวหลีกเลี่ยงความเสี่ยงที่ไม่จำเป็นการพัฒนาศึกยภาพของทรัพยากรบุคคลในองค์กรอย่างต่อเนื่อง การให้ความสำคัญกับลูกค้าด้วยการขายสินค้าหรือให้บริหารที่มีคุณภาพ ราคายุติธรรม มุ่งสร้างความประทับใจให้ลูกค้าเพื่อให้เกิดการซื้อซ้ำหรือการบอกต่อ เป็นต้น
6. การปฏิบัติที่เป็นเลิศ (Best Practices) องค์กรต้องส่งเสริมให้การปฏิบัติงานใดด้านมุ่งสู่ความเป็นเลิศ มุ่งสร้างความสมบูรณ์แบบ โดยมีนโยบายที่ชัดเจนเพื่อให้บรรลุเป้าหมายของธุรกิจมีการผลักดันและสนับสนุนให้ทุกฝ่ายมีการพัฒนาตนเองตลอดเวลา
เนื่องจากวงจรธุรกิจ เป็นวงจรที่ตอบสนองความต้องการซึ่งกันและกันของกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้อง เช่น ผู้ถือหุ้น ผู้บริหาร พนักงาน ลูกค้า คู่แข่งขัน ชุมชน รัฐบาล เป็นต้น หากบุคคลที่เกี่ยวข้องและมีส่วนได้ส่วนเสียเหล่านี้ ได้รับการตอบสนองจากองค์กร ตามที่ตนต้องการแล้ว องค์กรก็จะได้รับการยอมรับ ซึ่งนับเป็นโอกาสและเป็นความได้เปรียบทางธุรกิจที่มีค่ามหาศาล การมีสำนึกรับผิดชอบแต่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเหล่านี้ ล้วนเป็นการบริหารงานตามหลักบรรษัทภิบาล
การสร้างบรรษัทภิบาลให้เกิดขึ้นในองค์กร ถือเป็นโอกาสทางธุรกิจของแต่ละองค์กรไม่ใช่ภาระหน้าที่ ที่องค์กรจำใจทำ เพื่อให้ถูกต้องตามกฎข้อบังคับของสถาบันต่าง ๆ เช่น ข้อกำหนดของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย องค์การระหว่างประเทศต่าง ๆ เป็นต้น องค์การที่บริหารงานตามหลักบรรษัทภิบาล ย่อมจะได้รับประโยชน์อันเนื่องมาจากความเชื่อมั่นของผู้มีผลประโยชน์ร่วมทุกฝ่าย ซึ่งสามารถสรุปได้ดังนี้
• เพิ่มประสิทธิภาพในการทำธุรกิจ
• เพิ่มศักยภาพในการแข่งขันทั้งในระดับประเทศและระดับโลก
• เพิ่มโอกาสในการระดมทุนการเข้าสู่ตลาดทุนในระดับสากล
• เพิ่มโอกาสในการแสวงหาพันธมิตรทางธุรกิจ
• เพิ่มคุณค่าให้องค์กรในระยะยาว
บรรษัทภิบาลของไทยได้มีการจัดประกวด “การปฏิบัติอันเป็นเลิศเชิงบรรษัทภิบาล” อย่างเป็นรูปธรรม ทั้งพยายามสร้างกรอบความเข้าใจเรื่องบรรษัทภิบาลขึ้นมาให้เหมาะสมกับประเทศไทย บุคคลท่านนี้คือ คุณสุภัท ต้นสถิติกร
หลักการในการประกวด
1. Responsibility คือ การรู้ภาระหน้าที่ รู้ว่าตัวเองต้องทำอะไร ทำอย่างใด
2. Accountability คือ เมื่อทำไปแล้วก็ต้องรับผิดชอบ
3. Transparent คือ การเปิดเผยอย่างโปร่งใส
4. Equitable Treatment คือ การปฏิบัติต่อผู้เกี่ยวข้องทุกผ่านยอย่างเสมอภาค และยุติธรรม ผู้ถือหุ้นรายย่อยมักถูกเอาเปรียบจากผู้ถือหุ้นรายใหญ่
5. ความสามารถในการสร้างมูลค่าเพิ่มให้ผู้ถือหุ้น พยายามส่งเสริมการปฏิบัติอันเป็นเลิศ
บรรษัทภิบาลของไทยนอกจากสาระและรูปแบบแล้วยังเพิ่มเรื่อง สามัญสำนึก เช่น ภาระหน้าที่ดูแลสังคม การดูแลสิ่งแวดล้อม ความปลอดภัย คุณภาพและศีลธรรม ถ้ามุ่งหากำไรโดยไม่คำนึงถึงการสร้างบรรทัดฐานของจรรยาบรรณจริยธรรมที่ดี คนก็เป็นนักฉวยโอกาสไปหมด